高舜礼：旅游三大市场战略的演变与思考

旅游市场战略是关乎产业发展走向和做大做强的战略性话题，在任何形势和情况下都应高度重视。本文1.2万字、分5个标题，梳理了我国三大旅游市场战略的演变历程和背景原因，对每次演变尤其是2021年最新的市场战略调整进行了系统研究，提出了值得业内人士进一步思考的若干观点。

2021年5月，文化和旅游部颁布“十四五”文旅发展规划。业内人士从字里行间读出了旅游三大市场战略有变，并把它视为亮点之一加以解读，成为一个时段旅游行业的舆情热点。这个话题带有一定的专业性，也有着较大跨度的历史纵深，文字表述上的变化只是其表面现象，所折射的则是不同形势和境况下，旅游业的使命、担当、前景和贡献，以及行业决策者的政绩观和对全行业发展的综合把握。因此，对我国旅游业发展历程做适当的回溯，梳理旅游三大市场战略的来龙去脉，对于理解和领会“十四五”旅游规划是有益的。

“十四五”旅游发展规划对旅游三大市场战略是如此表述的，“做强国内旅游，振兴入境旅游，规范出境旅游”，这在我国旅游业发展史上，已经是“第四版”。这套提法与以往相比，有哪些传承和创新？做这样表述的深层原因是什么？业界对此应该有基本性的了解。

一、旅游市场战略渐次形成（90年代中），三大市场格局初步奠定

回望我国旅游业发展的历史进程，三大市场战略并非从一开始就有。这个“开始”，既不是指新中国成立，也不是指实行改革开放，而是一个逐步发展的过程。作为业界人士，应该注意以下情形：

一是旅游三个市场是渐次形成的。最初只有一个市场，之后由一个市场到二个市场，再发展到三个市场。也就是先入境旅游，再国内旅游，继之是出境旅游。

二是旅游大市场也是逐步形成的。在旅游业刚起步之时，市场规模很小，难以称不上“大市场”。入境旅游1978年接待180.9万人次，创汇2.62亿美元；国内旅游80年代中期才开始起步，1985年国内旅游接待2.4亿人次、收入80亿元人民币；1983年11月，国务院批准广东省可开展组织省内居民到香港探亲旅游的试点，次年试点扩大到所有内地居民可前往港澳地区探亲旅游，说明出境旅游开始起步。1990年10月，国务院批准将出境探亲游扩大到国外，首先开放赴新加坡、马来西亚、泰国的探亲游试点，两年之后又增加了菲律宾为目的地。

三是战略定位也是逐步成形的。在旅游业发展的进程中，各个市场都有相应的发展指导思想和方针政策，但除了入境旅游的政策是一贯明确的，另两个市场的政策都是在有所变化中，直到90年代中期基本定型。这些政策变化，可在国家旅游局的年度旅游工作报告加以查找，反映了我国旅游市场发展战略的形成脉络，概括起来就是“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”。三大市场进行这样的发展定位，既有深厚的历史背景，也源于旅游行业对自己职责的认识。

（一）大力发展入境旅游。主要是基于通过接待入境旅游为国家创汇的使命，认为这是发展旅游的最主要目的。这个观念和情节由来已久，从新中国成立到“文革”期间，那时旅游业虽还不是产业，但所接待的主要是入境旅游，创汇的概念和外宣的意识是根深蒂固的；改革开放以后，由于海外游客对开放中国保持着很高的神秘感，都期望来华“一睹为快”，入境旅游便保持了高位增长，入境旅游接待从1992年起、旅游创汇从1994起，我国开始居于世界前10位；一直到90年代中期，旅游部门参与入世谈判时，旅游创汇在国家服务贸易创汇中占了半壁江山，1998年占到52.38％，这是一个非常可观的比重和贡献。作为旅游部门自然会意识到，入境旅游创汇对国家而言意味着是沉甸甸的责任。因此，在参与入世谈判期间，一直把有利于扩大入境旅游的来源渠道，作为了努力争取的最大方面，并在认真履行入世承诺期间，也不遗余力地把发展入境旅游作为重中之重。

（二）积极发展国内旅游。我国的国内旅游兴起于80年代。由于当时基础设施和接待条件的制约，使入境旅游接待面临很大压力，每逢旅游旺季都会发生有的旅游团被安排远距离住宿，来北京旅游的被安排住到天津，甚至运输到更远的城市。1981年国务院在《关于加强旅游工作的决定》中就明确，“由于目前交通、食宿、游览点等条件较差，暂不宜提倡发展国内旅游”。但由于人民生活条件逐步改善，国内旅游需求并没有因此而受到抑制，出游人数还是逐年明显增长。1985年，国务院批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》，对国内旅游提出了“加强管理，保障供给”的政策。这一个时期国家对国内旅游的态度，也被理解为“几不”政策，就是不倡导、不鼓励、不反对、不限制。直到1993年，国办批复国家旅游局《关于发展国内旅游业的意见》，确立了“搞好市场，正确引导，加强管理，提高质量”的指导思想，国家对国内旅游发展才走向积极推动。1993年旅游接待4.1亿人次，收入864亿元；1995年旅游接待6.29亿人次，收入1375亿元；1998年旅游接待6.94亿人次，收入2391亿元。这一时期，国内旅游在一些地方蓬勃发展，已经成为旅游业的主体部分，在地方经济中发挥了新增长点作用。因此，“积极发展国内旅游”，不仅是各地的共性发展愿望，也是旅游产业的发展现实。

（三）适度发展出境旅游。出境旅游是我国最后兴起的一个旅游市场。从其开始起步，旅游部门就对其采取了一系列限制性措施，包括目的地、出游配额、发展速度、监管手段等，主要目的是减少外汇花费。当时业界有一个明确观念，入境旅游相当于国家的外贸出口，目标是为国家赚取外汇的，而探亲旅游、出境旅游相当于外贸进口、要花掉国家的外汇的，因此，在发展入境旅游与出境旅游时，一定要保持旅游服务贸易的“顺差”，而且这个顺差越大越好。出境游最初以广东省为发端，出境者花费的外汇由境外亲属担保，出境人数比较有限；后来随着出境范围扩大到所有内地居民、出境游目的地也不断增多，国民出境旅游需求便不断增长，1993-1997年间，由旅行社组织的出境旅游年均增长30万人次，年均增长率为42％；仅1997年，我国出境旅游达532万人次，其中，因公288.4万人次，因私（含探亲游）243.9万人次。同年，出台了《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》，延续了以往控制出境总量的办法，采取量入为出、配额发放等措施，反映了出境旅游“适度发展”的指导思想，也就是要控制数量、规模和增速。

二、旅游市场战略初次调整（2005年8月），基本格局依然维持

旅游三大市场战略在90年代中形成后，实行了近十年时间，到2005年8月作了首次调整，提出要“大力发展入境旅游，规范发展出境旅游，全面提升国内旅游”。这次进行微调的背后动因，既有三大市场内在新变化的影响，也与国家旅游局主要领导更迭有一定关系。与之前的发展战略相比，主要变化有3个：

一是旅游三大市场的排列次序变了。除了入境旅游仍居首位，其它两个市场的次序做了调整；出境旅游由末位调整到中间位置，上靠入境旅游、下挨国内旅游，内部人士有的解释为入境与出境构成了“国际旅游”；国内旅游被调整到第三位。

二是出境旅游由有计划、有组织的“适度发展”，调整为“规范发展”。主要是为适应2001年底加入的WTO，按照入世规则和新颁布的法规要求，不得再以配额等方式控制市场。实际上，也就是不再控制出游规模。

三是国内旅游由“积极发展”调整为“全面提升”。进入新世纪以后，假日旅游蓬勃发展，带动了大众旅游的飞速增长，但粗放发展的现象比较明显。指导思想上做这个调整，更加具有现实针对性和指导性。

为何要做这样的调整呢？

（一）大力发展入境旅游。在调整后的旅游市场战略中，入境旅游仍旧处于首位，主要原因还是一直受到重视的惯性影响。正如当时国家旅游局主要领导所讲，“发展入境旅游是全行业的重要任务，要坚持不懈地抓紧抓好”，“大力发展入境旅游，始终是全行业的工作重点”。当然，此时入境旅游已出现增势放缓迹象。因此，2005年便提出了“大力巩固传统市场，积极拓展新兴市场，重点开发潜力市场”的市场对策；2006年，出台《关于大力发展入境旅游的指导意见》；2007年初，又强调把入境旅游放在更加突出的重要位置，要求大力拓展海外市场，确保入境旅游持续增长。

（二）规范发展出境旅游。从1997年7月起，我国由探亲游进入自费出国游阶段，实行“出入挂钩、总量控制、配额管理”的原则，强调“适度发展”的指导思想，建立了包括审核证明、团队名单表、代办点管理、领队认证等较为系统的管理制度。从1997-2001年，出境总人数年均增加170万人次，因私出境增长约为因公出境增长的两倍，到2001年出境旅游达到1213.3万人次，表明随着出国护照按需发放和出入境手续的简化，既有的一套管控出境旅游规模的办法已经失灵。2002年，《中国公民出国旅游管理办法》出台，在细化和改善了监管办法的同时，不再控制出游规模，出境游便进入“规范发展”阶段。

（三）全面提升国内旅游。随着居民消费实力的增强，对国内旅游的需求猛增，尤其是1999年“十一”假日制度调整后，由于法定假日增多和黄金周制度出现，假日旅游和大众旅游飞速发展。2000年国内旅游7.44亿人次，旅游花费3175.54亿元；2005年国内旅游12.12亿人次，花费5285.86亿元。由于黄金周和旺季出游达到高峰，导致短时间内的交通拥堵、接待设施供不应求、旅游景区人满为患、旅游质量问题频频出现。为对应假日市场需求而构建的全国假日旅游工作机制，就是专为应对假日旅游供需矛盾而采取的政府主导措施，说明全面提升国内旅游秩序已成为当务之急。

三、旅游市场战略再作调整（2009年），市场次序与格局发生巨大变化

这次对旅游三大市场战略的调整，在2009年初的全国旅游工作会议上已初露端倪，当时提出2009年旅游业“将大力激发国民旅游消费，培育旅游消费热点，兼顾入境旅游和出境旅游市场”。其背景是2008年旅游全行业遭受了全球金融危机影响，世界各国的出游活动均受到明显打击，入境旅游呈现普遍性下滑；为了克服全球金融危机的不利影响，党中央和国务院提出刺激消费、扩大内需应对原则。同年底，国务院印发《关于加快旅游业发展的若干意见》（［2009］41号）文件，对旅游三大市场发展做了新的表述，就是“坚持以国内旅游为重点，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游”。由于该文件是国务院发布的，而且主调是面向今后一个时期建设旅游强国的，因此，对旅游三大市场发展的再定位，实质上也就是对旅游市场战略的重大调整。

（一）以国内旅游为重点

国内旅游之所以受到如此重视，主要原因有三：一是在全球金融危机的不利影响下，各国出游受到明显打压，入境旅游在增势已经趋缓的情况下，必将受到进一步的冲击，即使仍旧加大入境游的宣传促销，市场下滑也将是不可避免；二是中央出台了扩大内需的全局性应对战略，旅游业作为国民经济新的增长点，理应积极响应国家号召，以实际行动显示旅游产业所特有的优势；三是近些年假日旅游、大众旅游、乡村旅游蓬勃发展，已经形成很大的市场规模，增长速度也非常迅猛，理应成为扩大内需的主力军。

当时，经济学界曾围绕扩大内需的现实性，作过大量的调研和论证，结论是三个产业拥有较大前景，其一是旅游消费，每人每次出游花费虽不多，但参与者众、且可以重复产生，形成数十亿人次的规模；其二是汽车购买，就是轿车进入家庭，每次花费数以万元-几十万元，但与旅游相比一次购买、多年使用，重复性很小；其三是住房改善，虽也是刚性需求，但由于每宗花费甚巨，少则几十万、多则上百万、数百万，有实力消费的人群相对还是少。因此，旅游在拉动内需中属于最现实、最广泛、最大量的市场因素，这也是为何明确“以国内旅游为重点”的原因。

（二）积极发展入境旅游

入境旅游在这次三大市场战略的调整中，被业内人士认为是市场地位出现了空前的跌落。其一，它由几十年来一直稳居的市场第一位，被调整到市场的第二位，意味着市场地位出现了明显滑坡；其二，由几十年一贯的“大力发展”，调整为了“积极发展”，受重视程度有了明显滑坡；其三，之所以做出这样的调整，有国家扩大内需战略的直接影响，也有全球金融危机削弱入境旅游的客观现实，但也不可否认进入21世纪以后，由于入境旅游增长的持续乏力，在行业内的各级领导层滋长了知难而退的工作情绪，也是一个不可忽视的客观因素。这说明，依靠入境旅游创汇的时代将告一段落，刺激消费和扩大内需将成为旅游行业新的说辞。

（三）有序发展出境旅游

与之前对出境旅游的要求相比，这只是提法和文字上的变化。实质上，“有序发展”与“规范发展”没有太大的区别。

四、旅游市场战略三次调整（2021年），目标定位更具现实针对性

在文化和旅游部发布的“十四五”文旅发展规划中，对10年前确定的旅游三大市场战略做出调整，提出要“做强国内旅游，振兴入境旅游，规范出境旅游”。

为何做出这样的调整和安排？主要因素应是两个方面：一个方面是对应国家发展战略的安排，到2035年我国将建成有中国特色的社会主义现代化国家，也就是通俗所说的中等发达国家，旅游业发展需要对应这一历史进程；另一方面就是针对这些年旅游业发展的现实，三大市场所对应的重点应该做适度调整。

（一）做强国内旅游

这是一个很高的发展要求。从国内旅游的发展历程看，从最初任其自然发展的“几不”政策，到鼓励其积极发展，再到以国内旅游为重点，再到如今的“做强”国内旅游，显然这个要求不但最高、也是最有难度的。进入21世纪以后的国内旅游，随着旅游需求的生活化，市场规模越来越大，到新冠疫情发生前的2019年国内旅游市场已达60亿人次，但是旅游质量、产业素质并未同步提升，出游还是走马观花为主，度假休闲的占比例不高；旺季拥挤，淡季很淡；低价团、价格战、门票经济，投资效益差；人均消费低，很多年没有大的提升。因此，做强国内旅游首先是发展方式的革命，要向着做强方向去努力；其次是强的产品、强的企业、强的服务；再次是消费上，因陋就简的廉价旅游，应逐步退出主体地位。

（二）振兴入境旅游

入境旅游所要振兴的那种状态，应是充满生机、蓬勃发展的，与之相对的则是一个时期以来的那种疲沓、疲软、消沉、停滞。回顾此前一个阶段的我国入境游状况，很多年份是低于亚洲平均增速的，还有几年出现了负增长；港澳台在入境旅游中所占比例居高不下，占到近80％，外国游客占不到22％；入境游客的停留时间、旅游花费也不够多。为何不能再容忍以前的那种发展局面，其中的一个原因就是要建设强国，需要旅游具有与强国身份相符的国际竞争力。目前我国入境旅游在接待规模上虽已居于世界前列，但增长幅度不能令人满意，产业素质也并不是那么强，就像是中国是世界人口大国一样，并未号称已是人力资源的世界强国。当然，入境旅游市场的振兴，也决不是改一个提法就行了，也不在于所谓的“旅游外交”去锦上添花，需要真真正正研究一番、拿出实实在在的招数，才能改变当前的被动和徘徊发展局面。

（三）规范出境旅游

对于出境旅游市场来说，“规范”已不是首次提出，早在2005年就要求“规范发展”，2009年调整为“有序发展”，再到2021年的“规范出境旅游”。这些提法的变化，有一定的延续性、传承性，但有一点需要加以注意，就是我国出境旅游市场已有了成倍扩张，2005年出境旅游3102万人次，到2020年已达到1.55亿人次，成为了世界第一的客源输出国。因此，同是规范发展的要求，与以前的不同发展阶段相比，任务的艰巨性和复杂性是不可同日而语的，关键是要有更富针对性的要求和措施，解决和减少现在运行中不够规范的一些问题。

概括起来说，这次三大市场战略的调整，无论是对哪一个市场的要求，基本都是针对粗放发展的现状，所强调的是质量和效益，向着做强的目标去发展。

五、对旅游市场战略变化的若干思考

对改革开放以来旅游三大市场战略的变化作一番回顾、梳理和审视，总结过去成功的发展策略，找出存在的不足和偏颇，既有利于更好地把旅游业建设成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，也有利于旅游业为到2035年将国家建设成为有中国特色的社会主义现代化强国做出积极贡献。

（一）旅游产业的主要功能

旅游是一个怎样的产业？这似乎是无需再加以探讨的问题，但它关乎对旅游市场战略的认识和把握。按说，国务院机构改革“三定”方案对此已有清晰界定，由此可反映旅游业的主要功能；但从发展实践看，怎么理解它则是很富现实性的问题。较早有一种看法，认为旅游是经济型的文化产业，或文化型的经济产业；后来乃至今天，业内人士也未停止有关思考，例如，哪几个行当或部门与旅游业关联较为密切？一般认为应是外交、经济、商贸和文化。当然，这里有一个认识和实践逐步深化的过程。最初，旅游由外交部代管，与外交外事自然很密切，但旅游那时仅被定位为“民间外交”的重要方面；后来，旅游部门成为国务院的直属机构，与外交部结束了代管关系，却又因举行中日韩三国旅游部长会议等，就有了“旅游外交”之类的说法。对于这个说法，业界有着不同的认识，因为外交是建交国家之间的交往，事权集中于国家的外交部，不存在“部门外交”和“地方外交”，即是“民间外交”也只是就旅游业实际发挥作用而言；就旅游的经济属性而言，它最接近的应是商务部，而不是发改委或一级政府，因此，抓国内旅游也好，抓国际旅游也罢，都是旅游部门不可偏废的本职，即使不同时期要响应国家号召、服务国家某项重点工作，旅游业可以大显身手一番，但培育和开发国内外客源市场是最本职的任务，不论其它行当和业务是多么精彩或出彩，也是不可丢下或忽略本职的；就旅游的文化属性而言，它与产业属性的文化具有融合的潜质，但与事业属性的文化则又有些区别。

旅游业经过几十年的发展，业界也经历了几十年的观察，时至今日，旅游业的功能无非是这么几项：第一，满足国民日益增长和提升的旅游消费需求。这是很重要的一条，并且是越来越重要的，包括国内旅游和出国旅游，目标是能够保质保量的提供旅游产品和旅游服务，就像是农业部门提供粮食生产一样，现在来看还有较大的差距。第二，做大旅游市场和产业的规模，对经济发展做出大的贡献。放眼世界各国旅游机构的自我定位，在国家一级基本是以抓入境旅游为主，省一级兼顾入境旅游和国内旅游，基层旅游局因情况而确定其重点，部分是入境和国内兼顾，部分以国内旅游为主。第三，通过旅游业的发展，发挥诸多的社会服务功能，如民间外交、增加就业、脱贫致富、异地交流、提升国民素质等，这些属于旅游业衍生性和潜在性的功能，只要旅游业发展了就自然能够收到其成效，刻意去渲染某些方面的作为和贡献，未必等于拓展了旅游行业的工作领域。

上述3方面的目标，都是以做大旅游市场和产业发展而实现的；至于为此而出台的具体产业政策、技术服务标准、管理举措，也都是为实现这个目标而服务的，而不应高于这个目标，也不应与这个目标相并列。我国旅游业近10年的发展，包括入境旅游的疲软，一部分原因就是把暂时性工作对策或具体工作举措，当作了旅游发展的基本任务甚至是开拓创新，把微观的和局部的工作绩效加以放大了。

（二）旅游市场战略调整的主要依据

自90年代中以来，我国旅游三大市场战略历经多次调整和修订，主要依据或原因是什么呢？研究和归纳起来，不外乎以下方面：

1、与旅游业的发展定位有关。该定位可以理解为是国家对旅游部门的“三定”方案，在现实工作中，更是旅游主管部门的一种自我认识。从改革开放到2009年，入境旅游一直被置于突出而重要的位置，就是因为那时旅游部门的决策者认为抓入境旅游是天经地义的；之后入境旅游被列为“积极发展”、最近又提出“振兴入境旅游”，也是旅游部门决策者的认识起了作用。当然，市场战略定位只是文字上的一种表述，更重要的要看实际怎么去做。就是近10年入境旅游较疲软的这个时期，旅游决策者也在不时强调入境旅游的重要性，但说是一回事、做又是一回事，只有言行一致的落地，才可能推动市场培育和发展。

2、与国家不同时期的战略重点有关。在改革开放之初，旅游业扮演了先行者、试验田的角色，第一批3项利用外资的项目旅游就占了2项，涉外饭店也成为那时对外开放的标志，入境旅游的创汇更是被视为对国家的重要贡献；进入新世纪后，我国外汇储备日增，旅游创汇的重要性不再突显，而刺激消费、扩大内需变得越来越重要，不仅是应对全球金融危机影响的必要之举，也成为后来拉动经济发展的“三驾马车”之一，因此，国内旅游的重要性便后来居上了。

3、与旅游各大市场的发展状况相关。上世纪90年代中期之前，旅游三大市场尚未全面形成，也就无所谓具体的旅游市场战略；出境旅游从一开始到跨入新世纪，都是被有所限制的，也就是所谓“适度发展”，后来由于出境旅游需求旺盛、因私护照申领更为便利，使出境旅游再难限制，便有了“规范发展”一说；至于2021年提出“振兴入境旅游”，则是因为过去10年入境旅游已处于停滞和疲软状态。

4、与部门主要负责人的变更有关。“除旧布新”、“咸与维新”，是自古以来官员行政的一个传统和习惯。2005、2021年2次旅游市场战略的变更，都是正值部门主要负责人更迭不久。

（三）“积极发展”方针下的入境旅游

1、近10年入境旅游发展状况。“积极发展入境旅游”市场战略施行了的10年（2009-2020），我国入境旅游的接待和创汇怎么样呢？可以用两句话来描述。一是仍居于世界主要旅游国家的前列，接待过夜人数排名4或者3（2013年以后都是4），创汇排名是第四至第二位（2013年前第4，2015后为第2）；二是增长幅度明显偏低，基本可用疲软、萧条、停滞来形容，增长率在全球乃至在亚洲都是较低的。

2、导致入境旅游这种状况的大致原因。为何10年间我国入境旅游增幅虽低于亚洲和世界水平，但全球排位却并不太低呢？相关因素大致有：（1）经过几十年的发展和积累，入境旅游已达到较大的市场规模，客观上制约着增长速度。在2009年，我国的入境过夜游客数和创汇量，就已分别达到世界排位的第4和第5，其中近80％是港澳台同胞，如此的规模和基础，就决定了即使10年间增幅不高，市场规模和总体位次也是不会低的。（2）近10年间旅游官方所分析的入境市场低迷涉及因素较多。翻阅这一时期的工作报告和领导讲话，可以看出拉低入境旅游增幅的因素不算少。例如，在2008-2014年的旅游工作报告中，认为全球金融危机的影响会较长久，甚至预计“全球市场需求走低成为常态”，也找了诸多相关因素，如人民币升值、世界经济局势复杂多变、与个别周边国家双边关系出现周折，以及禽流感、雾霾、死猪事件、雅安地震等突发事件；2015年以后，还找出了恐怖袭击频发、难民危机，以及国际旅游客源地居民收入下降、消费低迷等多种不利因素。（3）把中国入境旅游状况放在全球格局中来看，也有一些值得回味和思考的问题。如全球金融危机对国际旅游的影响集中在2008-2009年，之后全球的国际旅游就恢复了增长趋势。为何中国入境旅游遭遇到的所谓种种挑战，世界主要旅游国家和亚洲其它国家就未受其明显影响，入境旅游增速大都是超过中国呢？

（四）入境旅游为何被“冷置”十年

从几十年来的旅游三大市场战略看，最令业界扼腕与叹息的是入境旅游被置于“积极发展”这一时段，即2009-2020年。这个时段为何会长达10年之久？

1、当扩大消费被作为“三驾马车”之一后，国内旅游越来越被看重，客观上对入境旅游形成了一种“屏蔽”。在2009年全球金融危机影响逐步消退以后，扩大内需依然是全国经济发展的重中之重，加之投资、外贸、消费三驾马车之说甚盛，旅游业作为国民消费的重要领域，其地位也就变得日显突出，尤其是每到黄金周过后的统计数据，都会成为非常耀眼的一项业绩；在全球新冠疫情爆发后，中央又提出了国内外经济双循环的发展思路，由于此时已实现了全面小康，国民旅游消费的实力明显增强，便在经济发展的双循环中仍将扮演重要角色。因此，以国内旅游为重点应是长期的。

2、旅游行业围绕国家工作重点，对国民经济和社会发展的影响在增加。在近10年间，由于国内旅游需求的兴旺，旅游产业规模不断壮大，对国家和地方重点工作参与和影响力不断提升。2009年全国国内出游19亿人次、收入10183亿元；2019年就达到60.06亿人次、57250.9亿元。这期间所开展的乡村旅游、旅游扶贫、红色旅游、生态旅游、旅游外交、厕所革命、全域旅游等，都由于旅游产业体量大，而受到社会各方面的关注和好评。最近的这几年，旅游行业更是大事儿不断、“创新”跌出，什么515战略、厕所革命、5A级景区争创、全域旅游发展等，对入境旅游市场的疲软和停滞形成了一定的屏蔽。加之，又有我国旅游产业“对国民经济的综合贡献率高于世界平均水平”的宣传（约11％），“我国连续多年保持世界第一大出境旅游客源国和全球第四大入境旅游接待国地位”，似乎“三大旅游市场持续健康增长”。这样，入境旅游市场就被“积极发展”了。

3、入境旅游的止跌重振是一项艰巨工程，没有超常的决心和勇气很难快速扭转。近10年间，国家旅游局更换过主要领导，进行过机构的裁撤与合并，也有人质疑过国际旅游的“逆差”问题，引发了2015年在全国旅游工作会议上的批驳，但并未引发对旅游三大市场战略的反思与调整。一个重要原因就是，一旦入境市场进入疲软的下滑通道，再做反转和提振是要花费很大气力，也需要一个艰苦努力的漫长过程。作为行业部门的主要领导，是否愿意冒风险去下这个决心，这就将考验其政绩观了；从各级旅游部门来看，由于入境旅游不再被紧抓，也就没有了接待增幅的排名压力，便可专心推动国内旅游发展，个别地方甚至利用统计体系的不健全，夸大国内旅游的接待规模与增长幅度，乐得可在上级党委和政府那儿请功摆好。2020年5月，国家统计督察组对文化和旅游部防范和惩治统计造假、弄虚作假情况进行的督察反馈，就涉及到有关省份旅游统计存在的问题。

4、近10年的旅游三大市场战略是在国发［2009］41号中提出的，客观上对其“稳定性”起到了一定“加持”作用。该文件是为应对全球金融危机影响的，出台了鼓励和支持旅游业发展的若干政策，并确立了“把旅游业培育为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，以及对到2015年的发展预期和2020年建成旅游强国的战略目标。正因如此，这个文件也成为具有“加持力”的尚方宝剑，在一定时期具有了相对的“稳定性”。

（五）入境旅游市场振兴的标志

2021年十四五规划提出的“振兴入境旅游”，是对“积极发展入境旅游”方针的紧急补救，符合我国入境旅游发展的现状和实际。但是欲要“振兴”该市场，首先需要勾勒出“振兴”是一个什么样子。我认为，起码包括3点：

1、入境旅游要保持一定增长幅度。我国是对外开放的大国，也是外贸大国，入境旅游规模在全球已有位居前列的基数。市场振兴，首先不在规模上，而在增长幅度上。基本可以做这样的预期，应该保持不低于亚洲地区的增幅，或者与全球入境游前十位的国家增幅大致相当，而不是疲疲沓沓的微增长。

2、理顺入境旅游与出境旅游的关系。这是各国发展旅游必然会考虑的问题。诚然，我国已有较充裕的外汇储备，但是否已到了轻易花掉外汇不心疼的程度，是否外汇储备较多的国家也是如此，日本为何要设法鼓励企业“走出去”通过搞“一条龙”接待而实现外汇的回流？任何一个涉外的行业能否理直气壮地站出来说，“逆差”问题不存在或可置之不理？有三个问题是应该考虑的：

（1）要直面我国国际旅游是否已经“逆差”的问题。业界多年前就已提出这个话题，时任的国家旅游局主要领导在2015年1月的全国旅游工作会议上，对“国际旅游逆差论”给予重点批驳，使这类质疑之声暂时沉寂下去。但行政力量只能作用于行业系统内，专业性问题还是要专业的研究和解答，行业部门应该给予必要的支持，尽快给这个疑问以专业回答和澄清；

（2）要研究世界上前20位的国家，国际旅游贸易“逆差”是普遍现象、还是个别现象，相关国家是怎么对待这类问题的；

（3）如果“逆差”在国际上属于个案和鲜例，那么无论我国是顺差、还是“逆差”、还是已濒于其边缘，都应该将其作为振兴入境旅游的一个警戒性指标。

3、全面提升入境旅游的质量。不仅是接待规模位列各国前茅，增长幅度也应较好，还应包括旅游花费较高、停留较长、评价较高等，逐步进入世界一流的质量效益型的发展模式。

（六）入境旅游市场如何振兴

这是一个非常沉重的话题，也是一个需要花费脑力的课题。建议性的意见可以有不少，例如，我国改革开放以来的发展入境游的经验，世界主要旅游国家振兴入境旅游的经验，但最主要的还是要从近10年入境旅游停滞不前的教训中去汲取。

1、找出入境旅游疲软的主观原因。最近的10年，作为入境旅游主管的旅游部门官方，开列了一大堆提振入境旅游的客观困难，也讲到了工作上存在的一些问题，如宣传促销方式在入境市场竞争加剧的情况下，一定程度上还存在着不能适应市场变化要求的情况。这样的一点自我剖析，表面看未必是主要的，但要客观地分析一下，到底哪一点是最主要的原因？怎么解释为何主要旅游国家就未受那么长时间客观因素的影响。当站在一个新的旅游市场战略起点，是该理性地回顾一下、反思一下、查找真正落后的原因了，这个过程很难让人兴奋，但只有找准了症结所在，才可能开方子吃药治病。

2、认真总结近10年入境旅游疲软的教训。回顾这10来年的入境市场，可较为清晰地分为前后两个阶段：前半段还在强调入境旅游的重要性，出台了包括《关于大力发展入境旅游的指导意见》等市场举措；后半段则几乎是旅游外交、办旅游年、搞旅游推广联盟、推旅游精品线路等，替代了以往常规宣传营销的部署。其共同的特点是，虽未中断对入境旅游的要求，但并未形成自上而下对外营销的合力和声势，远未达到对主要客源市场的“深耕细作”，更是远未达到保持应有增速的良好成效。

3、动员全行业开展踏踏实实的市场营销。近10年针对入境旅游，也确立了“巩固传统市场、开拓新兴市场、培育潜在市场”的指导思想，但仅有这套方针还是过于粗放，必须有针对性的具体市场开发举措。实事求是的讲，目前国内旅游市场开发的战略与战术远超过对入境旅游市场，应该借鉴国内旅游市场开发的一些打法，对具体的客源市场进行开发，形成诸如对日韩、对东南亚、对中东、对欧洲、对北美等富有针对性的开发举措，而不是依旧搞大水漫灌，或以“旅游外交”的打法取代市场开发。

4、出台调动各地开发入境游市场积极性的举措。在10多年之前，旅游主管部门对各省市旅游业发展的评价，都是把入境旅游和国内旅游分开来表述，使得入境旅游排名靠后的地方觉得有压力；后来，由于入境旅游不被高度重视，有些省市就有意模糊入境与国内旅游，笼统地讲旅游总的接待和收入。今后，为了促进入境旅游的振兴，应该恢复对入境旅游一贯的重视。同时，抓住各地对创建世界级的什么景区、目的地的兴趣，可以顺着提升旅游国际竞争力这个思路，做一些新的设计和创建，鼓励各地把注意力更多地放到入境旅游上，只有各地入境旅游提振起来，全国的入境旅游才能得以振兴。

5、理性探讨旅游部门的职能转变。10多年前，当进行《旅游法》的立法调研时，参与其中的立法部门同志就发现，中等以上发达国家的旅游局都是比较“面”或“弱”，表现为“衙门”普遍不大，有的连独立办公场所都没有，职权也是很有限的，或是只设一个国务秘书负责，或是与别的部门合署办公，或是侧重于作为营销机构，进行统管的行政职能很少。2035年，我国即将迈入世界中等发达国家之列，那么旅游官方职能的设定是继续强调现有格局，还是也要考虑逐步与国际社会接轨？这虽压根儿就不是研究者该操心的事儿，但从探讨入境旅游振兴的相关因素看，对它有所涉及也应在所难免。如果未来旅游部门的市场营销职能得以突显和强化，那么入境旅游市场振兴也就更为自然和顺畅，我国旅游产业的国际竞争力也有可能长盛不衰。

（本文主体部分已收入《北京旅游发展报告（2021-2022）》出版，作者：高舜礼 系中国社科院旅游研究中心特约研究员，中国旅游报社前社长／总编辑）