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宋瑞：数字经济下的旅游治理：挑战与重点

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发表时间：2022-05-19 16:32来源：中国社科院旅游研究中心

数字经济是互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等数字技术全面渗透到社会经济领域而形成的新经济形态，已成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量，以及加速旅游产业变革的核心动力。在此背景下，需要按照“技术创新-产业变迁-治理变革”的逻辑，不断优化旅游治理体系和治理方式。

数字经济背景下

技术创新加速旅游产业变迁

回顾人类历史上的几次产业革命可见，以蒸汽机为代表的第一次产业革命促成了现代旅游业的诞生，以内燃机和电力为代表的第二次产业革命推动了旅游业的规模化发展，以计算机和互联网为代表的第三次产业革命加快了旅游业的社会化发展。目前，我们正处于以互联网与大数据、云计算、物联网、移动互联网、人工智能等为特征的第四次产业革命爆发期。

数字技术在旅游业的利用、扩散与渗透，不仅形成了各种旅游新技术、旅游新工艺和旅游新设备，而且推动了消费需求升级、产品形态创新、业务流程再造、管理模式升级、商业模式换代和生产方式更新。数字技术从供需两端，特别是供给侧，极大地拓展了旅游产业的边界，加速推进着旅游产业的变迁。从需求层面看，数字技术大大解放了劳动力，使人类拥有更多的闲暇时间和更强的旅游动机，丰富了旅游需求层次，并扩大了旅游需求规模。从供给层面看，借助大数据、云计算等技术，分散的旅游资源、生产者、服务者、消费者得以整合，从而实现更加精准的匹配和更加生动的呈现。人工智能在旅游社区路线设计、酒店云端系统技术、在线旅游搜索、酒店收益管理等方面的广泛应用，展现了旅游业摆脱“鲍莫尔”成本病的可能性。虚拟现实技术渗透于各种旅游产品和服务之中，实现了“从现实到虚拟现实、从虚拟现实到现实”的无缝连接。区块链可能重塑旅游业的支付体系、信用体系和服务体系。人机交互技术不仅丰富了旅游者的体验，也使残障人士、失能老人等能够参与旅游活动，从而扩大了旅游消费群体。新的交通设施、文保技术、展示技术、应急设备、支付手段、物联网技术等得到广泛应用，大大提高了旅游商业服务和公共服务的效能。社交媒体和短视频等数字营销手段的广泛普及，不断拓展着旅游营销的时空范围。概言之，数字经济背景下，各类技术创新加速推动旅游产业变迁，使旅游需求特点、产品类型、生产模式、交易方式、营销渠道等发生了系统性变化。

数字经济

给传统旅游治理模式带来全新挑战

就社会和经济发展而言，其形态与结构决定了合宜的治理方式。旅游产业亦同此理。在技术和经济的多重影响下，尤其是在数字技术的大力推动下，旅游领域涌现出各种新业态和新形态，其产业边界不断模糊化，内部异质化程度日益提高，平台垄断、大数据“杀熟”、数据孤岛、“数字鸿沟”等问题逐渐凸显。这些都给传统旅游治理模式带来挑战。

现代语境下，“治理”是从与“行政管理”彼此联系又相互区别的角度提出的，其突出特征在于强调参与主体的多元化和多中心：政府、市场主体和社会作为公共事务的主体参与者；在共同处理公共事务过程中，不同主体通过协商、反馈与沟通实现共治。“治理”将政府的单方面事务扩大为多方主体共同参与的事务，以主体间的平等协商与合作取代自上而下的单向管控。

我国旅游管理体制经历了从以政府为主导的科层制治理、以企业为主体的市场制治理到以政府、企业、公民社会等为主体的多元网络化治理的演进。近年来，社会投资在旅游发展中的比重日益提高，社会组织在旅游管理中的地位不断提升，社会力量在旅游决策中的作用逐渐受到重视。尤其是在数字技术的推动下，产业融合、无边界化成为旅游供给体系创新发展的重要表现。在此背景下，政府间协同以及政府与企业、行业协会、当地居民和游客的共同治理显得愈发重要。从历史分析和逻辑演绎两个角度来看，建立“多主体网络化”旅游治理模式成为共识。还有学者指出，需将科层制、市场制、网络化等3种治理方式有机融合，形成所谓的“元治理模式”。另有学者进一步论证，根据我国国情，应由政府承担统筹者角色，通过直接干预和间接影响，构建治理框架，形成治理目标，协调主体间关系。无论怎样界定新的治理方式，可以确定的是，数字技术向旅游领域的持续渗透，既加速了产业变迁，也提出了新的治理要求。而数字经济背景下的旅游治理，涉及物理空间和赛博空间，其复杂程度远超过往。

数字经济背景下

旅游治理现代化的关注重点

小智治事，大智治制，推进国家治理能力现代化是一个系统工程。数字经济背景下，作为国民经济和社会生活的重要组成部分，旅游业的治理现代化仍待破题。其中，如下5个问题值得特别关注。

一是建立多元协同治理机制。数字技术的高创新性、强渗透性、广覆盖性与旅游产业的高关联性、强综合性、多层次性相互叠加，使得数字经济背景下的旅游治理面临更加多元的主体、更加交错的关系、更加复杂的结构和更加广泛的领域。为此，需建立起政府机构、社会组织、行业协会、社会大众、旅游者等协同治理的制度框架；需完善旅游治理的组织体系、制度体系、运行体系、评价体系和保障体系，综合运用法律、行政、经济、社会等手段，形成多层次立体化的监管体系。

二是数字技术赋能政府管理。按照“理念-技术-平台-组织”的数字治理逻辑，旅游主管部门可有4个着力点：其一，革新治理理念，适应数字化发展，完善治理结构，优化治理手段，实现技术赋能与价值重塑的深层变革；其二，加大电子政务和数字政府建设、旅游大数据建设、旅游重大决策数据分析体系建设，运用现代数字技术，提升治理效能；其三，加强旅游领域公共性数字平台建设，围绕关键行业、关键领域和关键问题，整合数据资源，建立多维度、跨领域共融共通的旅游大数据平台；其四，通过标准、指南、导则、建设方案、示范基地等方式，协同各类治理主体，加快先进数字技术在旅游及相关领域的综合应用。

三是修订完善行业竞争规则。传统竞争规制手段和方法大多源于工业经济原理和理论，旅游领域也不例外。这些手段和方法无法完全适应以网络效应、规模效应、多边市场、平台数据算法等为特点的数字经济的要求。因此，亟需结合数字经济的发展趋势，全面研究其对旅游各细分行业的影响，不断完善相关行业竞争规则。在这方面，要特别关注与数字经济关联度更高的旅游平台、旅游共享监管范式，将相对优势地位、必要设施原则、流量垄断等纳入规制，重构相关市场界定分析框架和竞争规制。

四是推进数据整合和开放共享。数字经济时代，数据是重要的发展要素和治理要素。在保证数据安全的前提下，要加快推进旅游领域的数字资源整合和数据开放共享。在数据整合方面，建议政府部门牵头组建数据使用协调机构，加强不同部门、不同主体、不同地区数据的衔接使用。在数据开放方面，要建立统一协调的政府数据开放组织架构，加大旅游主管部门政府公共数据的开放力度，同时，营造包容开放的数据文化氛围，引导相关企业、研究机构和社会主体开放数据，最大程度发挥数据的社会价值。

五是缩小并消弭“数字鸿沟”。受各种因素影响，不同个体对数据、信息和ICT的拥有程度、应用程度及创新能力存在差异。“数字鸿沟”在不同年龄、不同地区、不同受教育水平的居民群体间均有体现，对人们参与旅游、体验旅游形成制约。为逐步缩小并消弭“数字鸿沟”，需要政府积极引导，全面提升居民的互联网使用水平与信息接受能力，引导企业持续提供本地化、便民化的数字内容。旅游公共服务和旅游商业服务的数字化转型和改造中，要做好各种“适老化”服务。

作者：宋瑞，中国社会科学院旅游研究中心主任，研究员、博士生导师

原文刊载于《旅游学刊》2022年第4期

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