国家“十四五”规划  绿色发展新目标与生态旅游新机遇

2021年是我国“十四五”的开局之年，也是全国奔向2035远景目标的起步之年。我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，如何乘势而上，开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军?《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称“十四五”规划建议)做出了既高屋建瓴又敦本务实的部署。

“十四五”规划建议要求，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，构建新发展格局，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。习近平总书记在《关于<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议>的说明》中也提到，建议稿起草的总体考虑是，按照党的十九大对实现第二个百年奋斗目标作出的分两个阶段推进的战略安排，综合考虑未来一个时期国内外发展趋势和我国发展条件，紧紧抓住我国社会主要矛盾，深入贯彻新发展理念，对“十四五”时期我国发展作出系统谋划和战略部署。

新发展理念中的“绿色发展”，是十八大以来重要的观念突破和理论创新之一。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”， 努力走向社会主义生态文明新时代。习近平在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话(“十三五”规划建议，2015年10月)明确提出并阐释了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。因此，绿色发展和生态文明建设，是“十四五”时期我国经济社会发展新征程新进步的重要切入点。

“十四五”规划建议提出了“十四五”时期经济社会发展6大主要目标，其中之一是，生态文明建设实现新进步。即：国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善。而绿色发展理念作为5大新发展理念之一，则贯穿于“十四五”规划建议的各领域各方面，不仅有专门章节进行部署，其他章节也有相关论述。

专门章节是指规划建议的第十部分“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”：“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”。可以看出，“十四五”期间绿色发展的目标是“建设人与自然和谐共生的现代化”。

“十三五”规划建议也提到“形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”，但却是放在阐述绿色发展理念的部分。而发展理念，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西。创新、协调、绿色、开放、共享是中共中央面对经济社会发展新趋势新机遇和新矛盾新挑战时确立的新的发展理念。习近平说，这种新的发展理念，反映出我们党对我国发展规律的新认识，是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。所以，“形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”并不是我们非要在“十三五”实现的目标。

“十三五”规划建议中，专门阐述该阶段绿色发展的章节所用的标题是“坚持绿色发展，着力改善生态环境”。对比“十四五”规划建议的相关标题(推动绿色发展，促进人与自然和谐共生)可以发现，虽然前半句都是绿色发展，但后半句发生了较大差别：“十三五”是“着力改善生态环境”，而“十四五”是“促进人与自然和谐共生”。

这意味着，侧重点发生了变化。

与“着力改善生态环境”相对应，习近平总书记在《关于<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议>的说明》中特别指出，推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题，必须采取一些硬措施，真抓实干才能见效。这是因为，“十三五”规划作为全面建成小康社会的收官规划，必须紧紧扭住全面建成小康社会存在的短板，在补齐短板上多用力，而生态环境保护方面被认为存在着一些明显的短板。

采取“硬措施”的效果是显而易见的，生态文明建设在过去5年里取得了很大的成就，北京雾霾天气的明显减少就是直观的例证。当然，一些基层在执行的过程中也会出现用力过猛、一刀切的情况，酿成一些本不该发生的局部性“次生灾害”;另一方面，一些地方则迫于经济下行压力放宽了、放松了环保要求。所以，中央经济工作会议在部署2020年工作时要求，在方向不变、力度不减的前提下，突出“精准”治污、“科学”治污、“依法”治污，推动生态环境质量持续好转，重点打好蓝天、碧水、净土保卫战，完善相关治理机制，抓好源头防控。

“十四五”规划建议中绿色发展部分用“人与自然和谐共生”为标题，而没有用生态优先等类似的提法，应该是上述中央经济工作会议精神的延续，也是更早前(2017年10月)的十九大精神的一脉相承。

十九大报告中指出，十八大以来，我国生态文明建设成效显著， 忽视生态环境保护的状况明显改变，能源资源消耗强度大幅下降，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。

十九大报告将“坚持人与自然和谐共生”与“坚持党对一切工作的领导”、“坚持以人民为中心”等其他13条列在一起，共同构成新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。所以，“促进人与自然和谐共生”可以说是十三五“着力改善生态环境”取得显著成效之后，为十四五提出的新目标。应该说，这个调性不再那么“硬”了，也更科学了。

根据十九大报告，人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。可见，促进人与自然和谐共生，重在正确处理生态环境保护和经济发展的关系。在发展中保护，在保护中发展，是高层不断强调的要点，也是“人与自然和谐共生”的内在要求。生产发展、生活富裕、生态良好，三者缺一不可。保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。发展不能牺牲生态，生态保护最终也是为了发展。

要发展，就要将绿水青山变为金山银山。绿水青山不是终点，从绿水青山到金山银山，中间还需要一个转化的过程。如何将绿水青山转化为金山银山?良好生态本身就蕴含着无穷的价值，能够源源不断创造综合效益，关键在于找准平衡点和着力点。

生态旅游就是一个极佳的平衡点和着力点。

由中国生态文明研究与促进会生态旅游分会和中国生态学学会旅游生态专业委员会组织编撰、西南林业大学叶文教授、北京林业大学张玉钧教授和华侨大学李洪波教授共同主编的《中国生态旅游发展报告》(2018年)认为，生态旅游是生态文明建设的有效载体和重要抓手，是构建资源节约型和环境友好型社会、发展低碳经济的最佳方式和重要途径，是建设健康中国、美丽中国，实现中国梦的有力支撑和重要内容。

只讲保护，则只有绿水青山;既讲在发展中保护，又讲在保护中发展，则既有绿水青山，又有金山银山。生态旅游不失为产业生态化、生态产业化的重要范本。生态旅游是以可持续发展为理念，以实现人与自然和谐共生为准则，以保护生态环境为前提，依托良好的自然生态环境和与之共生的人文生态，开展生态体验、生态认知、生态教育并获得身心愉悦的旅游方式。可以说，从“着力改善生态环境”升级为“促进人与自然和谐共生”，为生态旅游的发展创造了新的机遇。

我国生态旅游几乎与国际同步。“生态旅游”一词在上世纪80年代被墨西哥学者提出后很快风行全球。90年代初，我国正式引入该词并由原林业部创立了森林国际旅行社。2009年，国家旅游局、国家林业局、国家环境保护部和中科院四部门(机构)联合发文，将2009年确定为“中国生态旅游年”。2011年，国家“十二五”规划中提出“全面推动生态旅游”。2016年3月，国家“十三五”规划中更是明确提出了要“支持发展生态旅游”。

我国生态旅游产业目前虽然还不能进行独立核算和统计产业体量，但大家都知道，生态一直是旅游的主要元素和内容，旅游的载体山、水、林、湖、草原、沙漠等都与生态息息相关;搞景区开发的人都知道，除了主题公园等少数领域，没有一个景区能够离开生态和林业草原部门。而除了2020年，我国旅游业一直快速发展。1998年，中央经济工作会议明确提出将旅游业确定为国民经济新的增长点，仅8年后(2016年)，全国国内旅游收入达3.9万亿元,比上年增长15.2%，对国民经济综合贡献11%，成为国民经济战略性支柱产业。2019年，国内旅游人数60亿人次，同比增长8.4%;全年实现旅游总收入6.63万亿元，同比增长11%;直接和间接就业7987万人，占全国就业总人口的10.31%。

仅以生态旅游的重要组成部分森林旅游看，其规模也相当可观。国家林业和草原局数据显示，2019年全国森林旅游游客量达到18亿人次，占国内年旅游人数的近30%，创造社会综合产值1.75万亿元。

生态旅游不仅规模可观，其带动效应也相当明显。生态旅游本身是将自然环境与人文、历史、科技等融合起来，创造出满足消费者多样化需求的产品。这个融合、创造的过程中，又撬动、联合了许多其他产业。又以森林旅游为例，目前我国森林旅游模式已由单一的森林观光，发展出森林体验、森林休闲、森林康养、科普宣教、山地运动、冰雪旅游、森林马拉松等许多新业态、新产品。许多地方的林业，则因为引入旅游，实现从“砍树”到“看树”、从“卖木材”到“卖景观”、从“把林产品运出去”到“把城镇居民引进来”的历史性转变。森林旅游重新整合了从林果、木材加工到林下经济的整个产业链。

数据显示，目前，我国经济林面积达6.26亿亩，占全国森林资源的近20%;林下经济经营和利用面积已达6亿亩，总产值超过9000亿元，从业人数超过3400万。而森林旅游正在成为撬动这个庞大资源的新支点。

此外，据《中国生态旅游发展报告》(2018年)，早在2009年，国务院《关于加快旅游业发展的意见》(41号文件)中关于新能源、新材料、节能节水减排、低碳旅游、绿色旅游等举措，都体现了与生态旅游的关联性。

不管是从理论上还是实践上，“经济林——林下经济——生态旅游——环境保护——环保产业——绿色转型”都可以成为环环相扣、不断升级的链条，其中，生态旅游可以成为推动地方经济转型升级与促进消费、推动经济双循环的新引擎。

特别值得一提的是，根据2019年国家林草局测算显示，森林旅游助力脱贫攻坚成效显著：2016年，全国依托森林旅游实现增收的建档立卡贫困人口约35万户、110万人，年户均增收3500元。2018年增长到46.5万户、147.5万人，年户均增收达到5500元。鉴于我国贫困地区大多具有发展生态旅游独特资源(目前我国近50%的国家级森林公园分布在贫困地区)，而且生态旅游具有就业门槛相对低、参与方式灵活多样等特点，我们认为，生态旅游将成为“十四五”期间实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要力量。

国家“十四五”规划生态旅游在规划中占有重要分量。从新型城镇化到乡村振兴，从双循环新格局到绿色发展，生态旅游都将是不可或缺的一环。在新时代，更需要用创新、协调、绿色、开放、共享的理念将生态旅游的产品和业态进行迭代升级，统筹国土空间规划、产业体系升级、资源、环境、生态系统等方面，打造更多“第二生态”的产品，不断满足人民对美好生活的向往和需求。